财政部近期公布了部分对人大代表、政协委员建议的答复函。
在回复关于重启发行土储专项债的建议时，财政部表示，土地储备支出中的征地和拆迁补偿支出中有一部分不能形成当期实物工作量，为更好发挥专项债券对有效投资的拉动作用，按照国务院常务会议部署，自2020年起，新增专项债券暂不安排土地储备项目。按照中央经济工作会议有关精神，2021年起专项债券可用于租赁住房相关的土地储备项目，但不安排其他类型的土地储备项目。
“下一步，我们将按照党中央、国务院决策部署，会同相关部门继续加强政策研究，持续优化专项债券投向领域，更好发挥专项债券的政策效能。”财政部回复称。
土地储备专项债是最早出现的一类专项债。2017年5月，财政部、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。根据办法，土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。
办法还规定，省级政府为土地储备专项债券的发行主体。市县级政府确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。
土地储备专项债一度在专项债中占据较大比例。Wind数据显示，2018年、2019年土地储备专项债发行规模分别为4830亿、6162亿，分别占当年专项债发行规模的35.8%、28.6%。
转折点出现在2019年9月。当年9月4日召开的国常会指出，2020年须扩大专项债的使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。
会议同时指出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。会议虽然没有明确指出不能用于棚改领域，但实践中，地方明确指出专项债不能投向棚改项目。
究其原因，虽然2019年超2万亿专项债发行，但是基建投资增速一直在低位徘徊并未突破5%。主要原因在于专项债大部分用于棚改、土储两大领域，未形成有效投资，因此监管要求专项债不得用于这两个领域。
由此也衍生出一些问题。由于疫情影响及地方财政收支矛盾突出，已实施的棚改在建项目如无后续资金支持，容易出现“半拉子”工程。在此背景下，2020年5月监管部门允许地方继续发行棚改专项债，但提出三个限制条件：
一是主要保障在建棚改项目。二是必须形成实物工作量。棚改专项债券资金只能用于棚改项目建设，不得用于偿还棚改债务，不得用于货币化安置，不得用于政策性补贴。三是属于已纳入分年度国家棚改计划的项目。
但土地储备专项债一直未恢复发行。2021年监管部门要求，专项债券项目不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。换言之，专项债可投向用于租赁住房建设的土储项目。
但各方一直有恢复土储专项债的建议。一位地方财政人士称，从目前专项债券需求申报、资金使用情况来看，各市、县（区）反映对土地储备专项债券仍有较大需求，建议探索在一定条件下恢复土地储备专项债券的发行和使用。
天风证券今年6月的一份研报称，土储专项债有恢复的必要性。土储专项债可以缓解专项债缺项目和资金闲置问题，改善地方债务资金使用效率，增大运用弹性。当前地方政府财力承压，叠加地方债务的规范化和平台转型，及时恢复土储专项债以补充土储资金缺口，帮助土储融资和土储工作推进，对于政府性基金预算的再平衡有很大帮助。此外，从2023年开始，土储专项债进入到期高峰，债务压力下或有滚续需求。
（文章来源：21世纪经济报道）
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